“ที่ดินเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ท่ามกลางความต้องการการใช้ประโยชน์กิจกรรมบนที่ดินที่มีอยู่อย่างไม่จำกัด”

          จากข้อความดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ที่ดินถูกจัดให้เป็นหนึ่งในทรัพยากรที่มีความสำคัญเฉกเช่นเดียวกับทรัพยากรอื่น ๆ อาทิ น้ำมัน แก๊สธรรมชาติ ถ่านหิน ซึ่งทรัพยากรที่ได้กล่าวมาข้างต้นจัดเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดทั้งสิ้น กล่าวคือ เป็นทรัพยากรที่ใช้แล้วจะสูญสิ้นไป ไม่สามารถที่จะผลิตซ้ำหรือทำขึ้นมาใหม่ได้ ด้วยเหตุนี้ การจัดการทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดจึงเป็นแนวทางสำคัญที่อนุรักษ์ทรัพยากรดังกล่าวให้คงอยู่อย่างยั่งยืนได้ เช่นเดียวกับ ทรัพยากรที่ดิน ซึ่งเป็นอีกทรัพยากรสำคัญที่ทั้งทางหน่วยงานราชการและเอกชนเล็งเห็นถึงความสำคัญในการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อให้เกิดประโยชน์อย่างสูงสุด ทว่า การตระหนักดังกล่าวกลับไม่มีน้ำหนักเพียงพอในการทำให้ที่ดินของกรุงเทพฯ นั้นได้ถูกใช้ประโยชน์อย่างสูงสุด ซึ่งเกิดจากสาเหตุหลัก คือ 1. การครอบครองของเอกชนอย่างไม่มีระเบียบและแบบแผน และ 2. การจัดการและการดำเนินการของภาครัฐที่ไม่มีกฎหมายและบทลงโทษอย่างเคร่งครัดให้ประชาชนปฏิบัติตาม ท้ายที่สุด จึงนำมาสู่ปัญหาการใช้ที่ดินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ มิหนำซ้ำยังส่งผลให้ผังเมืองโดยรวมของกรุงเทพฯ กลายเป็นผังเมืองที่ไร้อิสระ ไม่มีขอบเขตที่แน่นอนและชัดเจน

          บทความนี้จึงมีความพยายามในการแสดงให้เห็นถึงแนวคิดการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน หรือ Land-use planning ซึ่งเป็นแนวคิดสำคัญในการจัดการ วางแผน และกำหนดแนวทางการใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อแสดงให้เห็นถึงประโยชน์อันเกิดจากการนำแนวคิดดังกล่าวมาดัดแปลงให้เข้ากับบริบทผังเมืองของกรุงเทพฯ เพื่อนำไปสู่การเพิ่มพูนความสัมพันธ์ของคนในสังคมให้ดีมากยิ่งขึ้น โดยในบทความดังกล่าวนี้สามารถจำแนกอธิบายในรายละเอียดได้เป็น 4 ประเด็น ได้แก่ 1. นิยามการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน 2. ระดับการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน 3. กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน และ 4.เครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน

1) นิยามการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Land-use planning)

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นกระบวนการประเมินอย่างเป็นระบบเกี่ยวกับศักยภาพและทางเลือกในการใช้ประโยชน์ของที่ดินให้สัมพันธ์กับบริบททางสังคมและเศรษฐกิจในรูปแบบลักษณะต่างๆ เพื่อทำการเลือกหนึ่งในรูปแบบเหล่านั้นผ่านกระบวนการวางแผนแบบมีส่วนร่วม อันนำไปสู่การสอดรับต่อความต้องการที่จำเป็นของสมาชิกในสังคม ตัวอย่างเช่น การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินในกรุงเทพฯ เพื่อจัดทำสวนสาธารณะประชาชน โดยการจัดทำสวนสาธารณะขึ้นมาได้นั้นจำเป็นต้องอาศัยหลักการและขั้นตอนอย่างเป็นลำดับเพื่อให้ที่ดินดังกล่าวสามารถเป็นสวนสาธารณะที่ใช้ประโยชน์ได้ทุกพื้นที่ทุกตารางเมตร 

หากพิจารณาจากนิยามแล้วจะพบได้ว่า ผังเมืองในกรุงเทพฯนั้นยังขาดการจัดการและการวางแผนการใช้ประโยชน์จากที่ดินเป็นอย่างมาก เอกชนสามารถครอบครองและใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างสุรุ่ยสุร่าย ไร้ระเบียบแบบแผน รวมถึงการใช้ประโยชน์เพื่อหลบเลี่ยงกฎหมายที่ส่วนราชการกำหนด เหตุนี้จึงทำให้ผังเมืองกรุงเทพฯ โดยรวมมีลักษณะไร้ขอบเขตและไร้ระเบียบ ซึ่งปัญหาดังกล่าวได้ตกไปอยู่ในการดำเนินชีวิตของคนชนชั้นกลางและคนชนชั้นล่างเป็นหลัก เนื่องจากการใช้ชีวิตที่ต้องลำบากมากยิ่งขึ้น การเดินทางไปมาหาสู่หรือทำธุระส่วนตัวต้องแลกมาด้วยการใช้เวลามากเกินไป ซึ่งมีผลพวงมาจากการใช้ที่ดินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

2) ระดับการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินโดยทั่วไปแบ่งระดับการวางแผนไว้ 3 ระดับ ได้แก่ 1) ระดับชาติ 2) ระดับย่านพื้นที่ และ 3) ระดับท้องถิ่น โดยทั้งสามระดับนี้ไม่จำเป็นต้องมีการเรียงลำดับต่อเนื่องกัน แต่ควรสัมพันธ์ในการตัดสินใจและดำเนินการสัมพันธ์กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีลักษณะเฉพาะที่สำคัญคือ ระดับการวางแผนที่ต่างกัน ความต้องการในการตัดสินใจ การมีส่วนร่วมท่ามกลางผู้มีส่วนได้เสียและกลยุทธ์ย่อมต่างกัน และเป็นไปเพื่อความสามารถในการเชื่อมโยงความสัมพันธ์องค์ประกอบของระดับแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ต่างระดับกัน

• การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับชาติ (National land-use planning) 

การวางแผนในระดับดังกล่าวจะสัมพันธ์กับเป้าหมายเพื่อการจัดสรรทรัพยากรของชาติ มีขอบเขตสาระ คือ เป็นการสร้างสมดุลความต้องการด้านการแข่งขันของที่ดินท่ามกลางภาคส่วนต่างๆ ทั้งในการผลิตอาหาร การส่งออกผลผลิต การท่องเที่ยว การอนุรักษ์ทรัพยากรสิ่งแวดล้อมและมรดกวัฒนธรรม ย่านที่อยู่อาศัย พื้นที่สาธารณะ และระบบคมนาคมขนส่ง อาทิ การประสานการร่วมมือกับภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการใช้ประโยชน์ที่ดิน หรือ การออกกฎหมายเกี่ยวกับลักษณะการครอบครองและการใช้ประโยชน์ที่ดิน เช่น การคุ้มครองพื้นที่ป่าไม้และแหล่งน้ำ

เป้าหมายการใช้ประโยชน์ที่ดินในระดับชาติจะมีความเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจเชิงนโยบาย การออกกฎหมาย และมาตรการการคลังที่ส่งผลกับประชาชนและการเปลี่ยนแปลงเชิงพื้นที่ อย่างไรก็ดี ผู้มีอำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายอาจไม่สามารถมีความรู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับการประโยชน์ที่ดินในทุกด้าน ดังนั้น นักวางแผนควรมีข้อมูลสนับสนุนสำคัญที่เกี่ยวข้องเพื่อให้บุคคลผู้มีอำนาจตัดสินใจมีความเข้าใจความสัมพันธ์ขององค์ประกอบที่เกี่ยวข้องเพื่อการตัดสินใจที่สามารถดำเนินการใช้ประโยชน์ที่ดินตามแบบแผนที่กำหนดไว้ได้อย่างเป็นรูปธรรม

กล่าวโดยสรุป การวางแผนที่ดินในระดับดังกล่าวเป็นการวางแผนแนวภาพรวม (Large Scale) เพื่อครอบคลุมการใช้ประโยชน์ของที่ดินในระดับประเทศ ซึ่งในระดับดังกล่าวนี้จะมีส่วนช่วยสำคัญต่อการใช้ประโยชน์จากที่ดินได้ เนื่องจากสามารถออกกฎระเบียบและข้อบังคับในการใช้ที่ดินต่อภาคเอกชนและภาคประชาชนได้ การออกกฎหมายและบทลงโทษที่รัดกุมและเคร่งครัดจะใช้ให้แนวทางในการใช้ประโยชน์จากที่ดินมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

• การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับย่านพื้นที่ (District land-use planning) 

เป็นการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินภายในย่านที่ดินที่มีความสัมพันธ์ของประเด็นสาระในการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินร่วมกัน เช่น การกำหนดรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินตามแนวแม่น้ำเจ้าพระยาเพื่อการอนุรักษ์คุณภาพสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ เป็นต้น และเป็นระดับของการวางแผนเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างระดับชาติคลี่คลายลงมาสู่ระดับท้องถิ่น เช่น การวางแผนระบบโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนการใช้ประโยชน์ที่ดินที่กำหนดไว้ หรือการวางแผนแนวทางการบริหารจัดการเพื่อการพัฒนาและการปรับปรุงการจัดประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน

• การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับท้องถิ่น (Local land-use planning) 

เป็นการวางแผนที่ครอบคลุมขอบเขตหมู่บ้าน กลุ่มหมู่บ้าน โดยการวางแผนในระดับนี้ค่อนข้างสามารถกำหนดแผนได้ถึงการบอกรายละเอียดการเปลี่ยนแปลงกิจกรรมการใช้ประโยชน์ที่ดิน และสามารถกระจายผลประโยชน์และความรู้ความเข้าใจกับประชาชนในพื้นที่ได้ ซึ่งจะสามารถบ่งชี้ได้ในรายละเอียดขององค์ประกอบที่เกี่ยวข้องได้อย่างชัดเจน เช่น ลักษณะภูมิประเทศของที่ดิน รูปแบบการดำเนินโครงการ ลักษณะสถานที่ ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นการดำเนินโครงการ ตลอดจนการกำหนดบุคคลผู้รับผิดชอบในแต่ละส่วนงานที่เกี่ยวข้อง

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับท้องถิ่นจะมีความเกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมท่ามกลางผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการวางแผนสูง โดยเฉพาะประชากรหรือชุมชนในพื้นที่ ทั้งกลุ่มเจ้าของที่ดิน กลุ่มหน้าที่เจ้าหน้าที่เชิงเทคนิคในการวางแผน ตลอดจนกลุ่มภาครัฐท้องถิ่น ที่ต้องมีการประสานการร่วมมือขับเคลื่อนแผนงานสู่การระบุการจัดลำดับการพัฒนา และการร่างแผนการดำเนินการ เช่นเดียวกับ การวางแผนการใช้ประโยน์ที่ดินในกรุงเทพฯ ซึ่งมีความจำเป็นอย่างยิ่งยวดที่จะตระหนักถึงความเป็นอยู่และการดำเนินชีวิตของคนเมือง ทั้งในแง่ผลกระทบเชิงบวก (Positive Externality) และ ผลกระทบเชิงลบ (Negative Externality) 

3) กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน

กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินมีรูปแบบขั้นตอนที่หลากหลาย รูปแบบขั้นตอนที่ต่างกันจะขึ้นอยู่กับบริบทและประเด็นของการวางแผน ซึ่งถือเป็นกระบวนการบริหารจัดการข้อมูลสำหรับการวิเคราะห์ อภิปรายและการตัดสินใจเลือกรูปแบบของแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อดำเนินการ สำหรับบทความนี้แบ่งขั้นตอนการวางแผนเป็น 10 ขั้นตอน อธิบายรายละเอียดได้ดังนี้

ขั้นตอนที่ 1 การกำหนดเป้าหมายและเงื่อนไขความสัมพันธ์องค์ประกอบเพื่อไปสู่เป้าหมาย ซึ่งมาจากการอภิปรายร่วมกันท่ามกลางผู้มีส่วนเกี่ยวข้องรวมถึงนักวางแผนด้วย 

ขั้นตอนที่ 2 การบริหารดำเนินส่วนงานที่เกิดขึ้น เป็นขั้นตอนเพื่ออภิปรายร่วมกันในการค้นหาแนวทางและขั้นตอนการทำงานร่วมกันเพื่อไปสู่การกำหนดแผนงานดำเนินการไปสู่การบรรลุเป้าหมาย

ขั้นตอนที่ 3 การวิเคราะห์สถานการณ์ปัญหา เงื่อนไข และข้อจำกัดของการดำเนินแผนงาน เป็นขั้นตอนในเชิงเทคนิคของการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งต้องมีการสร้างรูปแบบลักษณะต่างๆ ของแผนงานเพื่อวิเคราะห์และเปรียบเทียบแต่ละรูปแบบในการไปสู่เป้าหมายด้วยองค์ประกอบ เงื่อนไขและข้อจำกัดเพื่อนำไปสู่การเลือกรูปแบบที่เหมาะสมที่สุด 

ขั้นตอนที่ 4 การระบุโอกาสและแนวทางสำหรับการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นขั้นตอนสร้างทางเลือกหรือสถานการณ์ในการแก้ปัญหานำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ร่วมกันของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง 

ขั้นตอนที่ 5 การประเมินความเหมาะสมในการใช้ประโยชน์ของที่ดิน เป็นขั้นตอนสำคัญของการประเมินที่ดินที่ให้ความเข้าใจเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทใดที่มีความเหมาะสมบนที่ดินบริเวณนี้มากที่สุด และที่ดินบริเวณแห่งนี้ควรมีการใช้ประโยชน์ใดเหมาะสมที่สุด 

ขั้นตอนที่ 6 การประเมินค่าของทางเลือกในแต่ละรูปแบบของร่างแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ทั้งในมุมมองการวิเคราะห์ด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจและสังคม ขั้นตอนนี้ควรมีการกำหนดกลุ่มตัวชี้วัดเพื่อใช้สำหรับการประเมินค่าในแต่ละรูปแบบอย่างเป็นระบบ

ขั้นตอนที่ 7 การตัดสินใจร่วมกันในการเลือกรูปแบบร่างแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ประเมินค่าได้เหมาะสมที่สุด เป็นขั้นตอนของนักวางแผนมีบทบาทในการจัดเตรียมสรุปข้อมูลสำคัญที่สามารถสะท้อนความจริงสำหรับการตัดสินใจ และผู้มีอำนาจตัดสินใจ

ขั้นตอนที่ 8 การจัดเตรียมแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินและรายละเอียดเงื่อนไข เป็นขั้นตอนนำเสนอแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ได้รับคำแนะนำจากผู้มีส่วนได้เสีย และเหตุผลในการตัดสินใจรับรองรูปแบบแผนผังนี้ที่ได้มาจากขั้นตอนที่ 1-7 ตลอดจนการจัดเตรียมเงื่อนไขสำหรับการนำไปใช้

ขั้นตอนที่ 9 การนำแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินไปใช้ เป็นขั้นตอนสำหรับการนำไปสู่การดำเนินการตามเงื่อนไขของแผนผังที่กำหนดไว้และสามารถนำไปสู่การเข้าใจถึงประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินที่กำหนดร่วมกันไว้ในเชิงประจักษ์

ขั้นตอนที่ 10 การติดตามตรวจสอบและปรับปรุงแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นขั้นตอนสุดท้ายของกระบวนการวางแผนที่มีลักษณะกลับไปสู่ขั้นตอนที่ 1 ซึ่งในการติดตามตรวจสอบจะทำให้เกิดข้อมูลที่จำเป็นในการทบทวนว่าแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินจะสามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงได้ในเชิงประจักษ์ได้เพียงใด และไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามที่วางแผนไว้ด้วยเหตุปัจจัยใด

4) เครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน

เครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินจะอยู่ในลักษณะของกฎหมาย ข้อบังคับ พระราชบัญญัติ ข้อกำหนดท้องถิ่นหรือเทศบัญญัติ ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับระดับการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน สำหรับประเทศไทยส่วนใหญ่จะมีลักษณะเป็นแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินผังเมืองรวมภายใต้กฎกระทรวง

          สรุปคือ แนวคิดเบื้องต้นการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Basic Land-Use Planning) ถือเป็นกระบวนการสำคัญเพื่อศึกษาและประเมินทางเลือกในการใช้ประโยชน์ของที่ดินให้สอดคล้องกับบริบททางสังคมและเศรษฐกิจในรูปแบบลักษณะต่างๆ อันเกิดจากกระบวนการวางแผนแบบมีส่วนร่วม เพื่อนำไปสู่การใช้ประโยชน์ที่ดินให้ตอบสนองต่อความต้องการที่จำเป็นของสมาชิกในสังคม ตลอดจนการดูแลรักษาทรัพยากรภายในพื้นที่สำหรับอนาคต ซึ่งแนวคิดดังกล่าวมีความสำคัญอย่างยิ่งในการทำให้พื้นที่ของกรุงเทพฯสามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเป็นสัดเป็นส่วนมากยิ่งขึ้น อันนำไปสู่ความคล่องตัวในการดำเนินชีวิตของคนเมือง และสำคัญที่สุด คือ สามารถที่จะเพิ่มพูนความสัมพันธ์ในทุกรูปแบบทั้ง คนรัก ครอบครัว เพื่อน คนที่ทำงานของคนกรุงเทพฯได้มากยิ่งขึ้น

- urbaninlove ♡

อ้างอิง

- landusemapping098. “แนวคิดเบื้องต้นการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน (BASIC LAND-USE PLANNING).” สืบค้นเมื่อ 18 ธันวาคม 2565. http://landusemapping098.blogspot.com/2017/11/basic-land-use-planning_30.html#:~:text=การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นกระบวนการประเมินอย่าง,ที่จำเป็นของสมาชิกใน