อลงกรณ์ อรรคแสง. (2561). ฐานรากการปกครองท้องถิ่น. มหาสารคาม: โครงการผลิตตำราฯ วิทยาลัยการเมืองการปกครองมหาวิทยาลัยมหาสารคาม. ISBN: 978-974-19-6019-4

โดย ดร.พบสุข ช่ำชอง สถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ Chiang Mai University School of Public Policy 

บทวิจารณ์หนังสือ

ฐานรากนวัตกรรมท้องถิ่น

แม้การกระจายอำนาจและการส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไทยในภาคปฏิบัติจะมีน้อยและเอาแน่เอานอนไม่ได้ทว่าในแวดวงการศึกษาวิจัยและพัฒนาตำราด้านนี้ในประเทศเรานับว่ามีมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปีพ.ศ.2561นี้มีหนังสือเล่มใหม่ในด้านการปกครองท้องถิ่นที่นับว่าน่าสนใจและน่าจะมีคุณูปการอย่างมากต่อการศึกษาเรื่องการปกครองท้องถิ่นโดยเฉพาะการปกครองท้องถิ่นไทยเป็นอย่างมาก นั่นคือ “ฐานรากการปกครองท้องถิ่น” โดยผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อลงกรณ์ อรรคแสง อาจารย์ประจำวิทยาลัยการเมืองการปกครองมหาวิทยาลัยมหาสารคาม

ทั้งนี้ ที่ได้กล่าวว่าน่าสนใจและมีคุณค่าอย่างมากนั้นก็เนื่องด้วยเหตุผลสำคัญ3ประการหลัก ประการที่หนึ่ง ผศ.ดร.อลงกรณ์ อรรคแสงผู้เขียนกล่าวได้ว่าเป็นนักวิชาการด้านการปกครองท้องถิ่นมาอย่างยาวนานนับตั้งแต่การร่วมทำวิจัยด้านท้องถิ่นร่วมกับนักวิจัยท้องถิ่นระดับแนวหน้าของไทยอาทิ ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม ศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ ผศ.ดร.วสันต์เหลืองประภัสร์ ฯลฯ ตั้งแต่ 20 ปีที่ผ่านมาหรือกล่าวได้ว่านับตั้งแต่ยุคเริ่มต้นของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างเป็นรูปธรรมในไทยจนกระทั่งถึงปัจจุบันนอกจากนี้ อาจารย์อลงกรณ์ ผู้เขียน ยังทำการสอนในรายวิชาการปกครองท้องถิ่น ณวิทยาลัยการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม มาอย่างต่อเนื่องกว่า 10 ปีมีบทความวิชาการด้านท้องถิ่นจำนวนมากที่ได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่ในวารสารสำคัญๆอาทิ วารสารการบริหารท้องถิ่น รวมถึงเป็นผู้ประเมินองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสร้างผลงานวิจัยให้กับสถาบันพระปกเกล้ามาอย่างต่อเนื่องซึ่งประสบการณ์ทั้งการวิจัย การสอนและการลงพื้นที่ในภาคปฏิบัติการของท้องถิ่นดังกล่าวของผู้เขียนได้ถูกสังเคราะห์ ถ่ายทอดและร้อยเรียงไว้ในหนังสือเล่มนี้อย่างมีอรรถรส

ประการที่สองหนังสือเล่มนี้ปูพื้นฐานให้เข้าใจการปกครองท้องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปกครองท้องถิ่นในไทยอย่างเป็นระบบโดยแสดงให้เห็นทั้งฐานแนวคิดและทฤษฎีในระดับสากล และภาคปฏิบัติในไทยตั้งแต่เรื่องการกระจายอำนาจ ความสำคัญและคุณค่าของการปกครองท้องถิ่นและการบริหารจัดการท้องถิ่นรัฐธรรมนูญกับการปกครองท้องถิ่น โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นการเลือกตั้งท้องถิ่น การคลังท้องถิ่นการจัดบริการสาธารณะโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่น และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น

ประการที่สามซึ่งนับว่าเป็นจุดเด่นสำคัญของหนังสือเล่มนี้ คือการทบทวนสถานะองค์ความรู้และการชี้ให้เห็นถึงประเด็นท้าทายของการปกครองท้องถิ่นที่ผู้เขียนได้ขมวดไว้อย่างดีในส่วนสุดท้ายของหนังสือซึ่งนับว่าเป็นความก้าวหน้าของตำราด้านการปกครองท้องถิ่นในไทยที่ได้มีการชี้ให้เห็นประเด็นสำคัญในหลายเรื่องที่ผู้ที่สนใจเรื่องท้องถิ่นต้องให้ความสนใจอาทิ การปรับมุมมองการมองท้องถิ่นว่าเท่ากับ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”ไปสู่การมองท้องถิ่นว่าเท่ากับ “พื้นที่” หนึ่งซึ่งมีตัวแสดงที่หลากหลายมากไปกว่าเพียงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้นที่ล้วนต้องมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาท้องถิ่นซึ่งประเด็นการปรับมุมมองแรกนี้เองที่นำไปสู่การปรับมุมมองต่อมาว่าด้วยการเปิดรับแนวคิดเครือข่าย(network)ซึ่งผู้เขียนชี้ให้เห็นว่ามีความจำเป็นอย่างมากที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปรับบทบาทตนเองใหม่จากที่เคยพยายามแสดงบทบาทพระเอกหลักในการพัฒนาท้องถิ่นและจัดบริการสาธารณะในท้องถิ่นมาสู่การสร้างเครือข่ายและความร่วมมือกับตัวแสดงอื่นๆในพื้นที่และรวมไปถึงความร่วมมือข้ามหรือระหว่างพื้นที่ซึ่งจะช่วยให้สามารถรับมือกับประเด็นสาธารณะในศตวรรษที่ 21 ซึ่งมักมีความสลับซับซ้อนเกินกว่าองค์กรเดียวจะจัดการได้ลำพังได้ดียิ่งขึ้นรวมไปถึงส่วนของการหยิบยกประเด็นว่าด้วยการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งกำลังเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายของรัฐไทยขึ้นมาชวนให้ผู้อ่านได้ขบคิดตามเป็นต้น

สำหรับสังเขปสาระของเนื้อหา หนังสือเล่มนี้แบ่งออกเป็น9บท ไล่เลียงตั้งแต่การทำความเข้าใจการกระจายอำนาจในฐานะรากฐานการปกครองท้องถิ่นการชวนแกะกล่องความคิดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น การชวนส่องกล้องมองดูการจัดโครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่นการนำถอดสมการว่าด้วยประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญ การเลือกตั้งกับการปกครองท้องถิ่นการช่วยปรับพื้นปูฐานการบริหารงานบุคคลและการคลังท้องถิ่น การพาถอดสลักภารกิจและการจัดบริการสาธารณะท้องถิ่นการช่วยเชื่อมข้อต่อว่าด้วยความเป็นอิสระท้องถิ่นความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นกับการควบคุมและกำกับดูแลท้องถิ่น การชวนเพ่งพินิจการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่นและสุดท้ายแต่ไม่ได้สำคัญท้ายสุดคือการพาเหลียวหลังแลหน้าว่าด้วยประเด็นท้าทายของการปกครองท้องถิ่น

เริ่มต้นจากบทที่ 1หนังสือเล่มนี้อธิบายแนวคิดการกระจายอำนาจได้อย่างเข้าใจง่ายโดยเริ่มชี้ให้เห็นหลักการพื้นฐานในการปกครองก่อน กล่าวคือ หลักการรวมศูนย์อำนาจหลักการแบ่งอำนาจ และหลักการกระจายอำนาจ ก่อนที่จะเจาะลึกเรื่องกระจายอำนาจโดยนำเสนอรูปแบบการกระจายอำนาจหลักของการกระจายอำนาจ และผลลัพธ์ของการกระจายอำนาจทั้งด้านบวกและลบซึ่งส่วนที่โดดเด่นที่สุดในบทนี้คือการชี้ให้เห็นว่าการกระจายอำนาจไม่ใช่แนวคิดสำเร็จรูปหากแต่มีแก่นสารที่หลากหลายและเชื่อมโยงกับภูมิหลังความเป็นมาของแต่ละที่ รวมทั้งไม่ได้เป็นหลักการที่สวยงามไปทุกมุม หากแต่ยังมีจุดอ่อนหรือข้อจำกัดด้วยเช่นกันโดยบทนี้ยังแสดงบทบาทเป็นสะพานที่ดีในการเชื่อมไปสู่เนื้อหาบทอื่นๆ ด้วย

ในบทที่ 2 หนังสือเล่มนี้เจาะลึกมายังแนวคิดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น โดยเริ่มจากความเป็นมาของการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นซึ่งนำไปสู่ข้อถกเถียงของสองสายธารความคิด นั่นคือ กลุ่มแรกมองว่าการปกครองท้องถิ่นของทุกประเทศมีความเป็นมาตั้งแต่สมัยโบราณและอาจมีมานับตั้งแต่มนุษย์ได้ก่อตั้งสังคมการเมืองขึ้นในโลก ในขณะที่อีกกลุ่มหนึ่งอธิบายในทางที่ต่างออกไปว่าการปกครองท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเกิดรัฐสมัยใหม่ขึ้นแล้วนั้นนั่นคือเป็นหน่วยการปกครองขึ้นได้เพราะรัฐสมัยใหม่ให้การรับรองกล่าวอีกนัยคือในมุมมองหลังนี้การปกครองท้องถิ่นนั้นเป็นผลผลิตของรัฐสมัยใหม่ คือถือกำหนดขึ้นเมื่อไม่นานมานี้และจะมีพัฒนาการอย่างมากในห้วงเวลานี้ที่ประเทศปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นสำคัญซึ่งการนำทั้งสองกลุ่มแนวคิดมานำเสนอทำให้หนังสือเล่มนี้ให้ความสำคัญกับการปกครองท้องถิ่นทั้งในรูปแบบที่เป็นทางการกับที่ไม่เป็นทางการ

ต่อจากนั้น บทนี้ได้อธิบายคุณค่าและความสำคัญของการปกครองท้องถิ่นองค์ประกอบสำคัญของการปกครองท้องถิ่น บทบาทของการปกครองท้องถิ่น และแนวคิดการบริหารจัดการท้องถิ่นซึ่งในประเด็นส่งท้ายของบทนั้นแม้จะไม่ถือว่าแปลกใหม่มากแต่อย่างน้อยก็ช่วยให้เห็นการเคลื่อนตัวของแนวคิดจาก “Localgovernment” มาสู่ “Local governance” โดยในส่วนหลังนั้นได้เน้นย้ำความสำคัญที่มากขึ้นของการสร้างภาคีการลดการรวมศูนย์ลง การพัฒนาเครือข่ายแบบแนวนอนให้กว้างขวางและลดการอิงกับระบบตัวแทนอย่างเดียวลง เป็นต้น อย่างไรก็ตาม น่าเสียดายที่ในส่วนนี้อิงกับงานของธเนศวร์เจริญเมืองเป็นหลัก ไม่ได้ขุดให้ลึกไปกว่านั้น

ขยับสู่บทที่ 3บทนี้ว่าด้วยการจัดโครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งเริ่มจากแนวคิดว่าด้วยการจัดชั้นในระบบการปกครองท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นแนวคิดว่าด้วยการจัดโครงสร้างแบบชั้นเดียว (Single tier system) และแนวคิดว่าด้วยการจัดโครงสร้างแบบหลายชั้น (Multi-tier system) ก่อนที่จะอธิบายหลักพิจารณาในการจัดโครงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ของโครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่นกับการเมืองการกระจายอำนาจลักษณะทางสังคมและเศรษฐกิจชุมชนและขนาดของประชากรรวมถึง ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับสภาท้องถิ่นและความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำ นอกจากนั้นบทนี้ยังอธิบายเกณฑ์การจัดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นและรูปแบบการจัดโครงสร้างภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยโดยในส่วนของรูปแบบนั้น ได้มีการอธิบายครอบคลุมถึงรูปแบบที่ประชุมเมือง (Townmeeting) รูปแบบที่ประชุมเมืองที่เป็นตัวแทน (Representativetown meeting) รูปแบบคณะกรรมการ (Commission) รูปแบบสภา–นายกเทศมนตรี (Council–mayor) และรูปแบบผู้จัดการ (Manager)

          มาสู่บทที่ 4หนังสือเล่มนี้ชวนถอดสมการว่าด้วยประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญการเลือกตั้งกับการปกครองท้องถิ่น     โดยตั้งต้นจากการอธิบายฐานแนวคิดเรื่องประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นก่อนที่จะอธิบายบทบาทของการปกครองท้องถิ่นต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตยซึ่งเน้นประเด็นที่สำคัญคือ การปกครองท้องถิ่นแบบประชาธิปไตยก่อให้เกิดการศึกษาทางการเมืองก่อให้เกิดและกระตุ้นการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ก่อให้เกิดการสร้างและฝึกอบรมผู้นำการเมืองก่อให้เกิดความเสมอภาคทางการเมือง ก่อให้เกิดความรับผิดชอบของผู้นำต่อประชาชนก่อให้เกิดการตอบสนองที่ดีกว่าจากผู้นำและนำไปสู่ประสิทธิภาพในการบริหารงานเพื่อท้องถิ่นรวมทั้ง ก่อให้เกิดเสถียรภาพทางการเมืองจากที่ประชาชนสามารถเลือกผู้นำท้องถิ่นได้ประชาชนก็จะมีความเชื่อมั่นในผู้นำเหล่านั้นความเชื่อมั่นในผู้ปกครองจะเป็นเงื่อนไขจำเป็นที่ทำให้ระบอบประชาธิปไตยมีความมั่นคงระบอบการเมืองก็จะมีเสถียรภาพ 

นอกจากนั้น บทนี้ยังอธิบายความสำคัญของรัฐธรรมนูญในการกำหนดสถานภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการเลือกตั้งท้องถิ่นโดยได้หยิบยกประเด็นที่สำคัญเรื่องสิทธิในการเลือกตั้งกับการเสียภาษีด้วยการสะท้อนว่าหลักการเสียภาษีควบคู่กับสิทธิเลือกตั้งนั้นขัดแย้งต่อหลักการประชาธิปไตยและความเสมอภาคจึงไม่ควรกำหนดให้เฉพาะคนที่มีฐานะเท่านั้นจึงจะมีสิทธิเลือกตั้งได้ อีกทั้งผู้มีสิทธิเลือกตั้งทุกคนคือผู้เสียภาษีอยู่แล้ว แต่การจ่ายภาษีของแต่ละคนอาจแตกต่างไม่เหมือกันก็ได้(อย่างน้อยทุกคนต้องร่วมจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่มจากการซื้อสินค้าและบริการ) ดังนั้นทุกคนจึงควรเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งเช่นเดียวกันหมด

ในส่วนของบทที่ 5เนื้อหาคาบเกี่ยวกับเรื่องการบริหารมากขึ้น กล่าวคือ เป็นการปรับพื้นปูฐานการบริหารงานบุคคลและการคลังท้องถิ่นซึ่งมีการอธิบายถึงภาพรวมของแนวคิดระบบการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น อันประกอบไปด้วยระบบพนักงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นระบบพนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ และระบบผสมผสานก่อนที่จะอธิบายถึงแนวคิดการคลังท้องถิ่นโดยปูพื้นด้วยการสร้างความเข้าใจเรื่องขอบเขตการกำหนดบทบาทหน้าที่ระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่นอันเป็นฐานในการทำความเข้าใจเรื่องนี้จากนั้นบทนี้ได้นำเสนอหลักการสำคัญในการกระจายอำนาจการคลังสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเครื่องมือในการกระจายอำนาจทางการคลังแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อันประกอบไปด้วยภาษีและการหารายได้งบประมาณรายจ่าย และเงินกู้ ก่อนที่จะจบท้ายด้วยเรื่องรายได้ท้องถิ่นซึ่งโดยหลักแล้วประกอบด้วยรายได้จากภาษีอากร การประกอบการพาณิชย์ของท้องถิ่น รายได้จากทรัพย์สินเงินอุดหนุน (ทั้งแบบทั่วไปและแบบพิเศษเฉพาะกิจการ) และเงินกู้

          มาถึงบทที่ 6สาระสำคัญอยู่ที่เรื่องของการถอดสลักภารกิจและการจัดบริการสาธารณะท้องถิ่นโดยเริ่มต้นด้วยการกล่าวถึงแนวคิดเกี่ยวกับบริการสาธารณะ ตามด้วยแนวคิดบริการสาธารณะระดับท้องถิ่นรูปแบบและหลักเกณฑ์ในการจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และวิธีการในการจัดทำภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งในส่วนสุดท้ายนั้น บทนี้ได้ประมวลว่าประกอบด้วยการจัดทำบริการสาธารณะโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการเองการจัดทำบริการสาธารณะโดยการจัดตั้งสหการ การจัดทำบริการสาธารณะโดยการว่าจ้าง และการจัดทำบริการสาธารณะโดยการพาณิชย์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งนี้ จุดเด่นของบทนี้คือการวิเคราะห์ข้อดีและข้อเสียของวิธีการต่างๆที่กล่าวถึงไปนั้นไว้ด้วย 

          สำหรับบทที่ 7กล่าวได้ว่าส่วนนี้นับว่าหัวใจสำคัญของเรื่องการปกครองท้องถิ่นก็ว่าได้โดยผู้เขียนได้เชื่อมข้อต่อว่าด้วยความเป็นอิสระท้องถิ่นความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นกับการควบคุมและกำกับดูแลท้องถิ่นโดยเริ่มจากแนวคิดความเป็นอิสระของท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นความเป็นอิสระด้านนโยบาย ความเป็นอิสระด้านการวางแผนความเป็นอิสระด้านการออกข้อบังคับ ความเป็นอิสระด้านการบริหาร ความเป็นอิสระด้านการคลังและความเป็นอิสระด้านบุคลากร ในขณะที่ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นนั้นบทนี้ได้สะท้อนว่ามีได้หลากหลายลักษณะ รวมไปถึง ความสัมพันธ์แบบไม่มีกฎหมายกำหนดให้มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคความสัมพันธ์แบบมีเครือข่ายการบริหารราชการที่ได้รับมอบอำนาจจากส่วนกลาง และความสัมพันธ์แบบมีระบบผู้แทนของรัฐประจำพื้นที่

          นอกจากนั้น ในบทนี้ยังอภิปรายถึงเรื่องการควบคุมดูแลหน่วยการปกครองท้องถิ่นซึ่งประกอบด้วยการควบคุมโดยกฎหมาย การควบคุมโดยกระบวนการยุติธรรม และการควบคุมการบริหารของหน่วยการปกครองท้องถิ่นซึ่งรวมไปถึงการควบคุมทางการคลัง การควบคุมระบบบริหารงานบุคคลทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำและการควบคุมวิธีการปฏิบัติและการวินิจฉัยในการดำเนินงาน ต่อจากนั้นบทนี้ได้อธิบายการกำกับดูแลหน่วยการปกครองท้องถิ่นซึ่งรวมไปถึงเรื่องเงื่อนไขของการกำกับดูแล และองค์ประกอบของการกำกับดูแลโดยหนึ่งในนั้นคือ การกำกับดูแลมีขึ้นเพื่อผลประโยชน์ทั่วไปของรัฐ

ทั้งนี้ บทนี้ทิ้งท้ายด้วยรูปแบบในการกำกับดูแลท้องถิ่นอันสามารถแยกพิจารณาได้ด้วยกัน สองกรณี คือการกำกับดูแลโดยตรงกับการกำกับดูแลโดยอ้อม ซึ่งทางตรงประกอบไปด้วยการยุบสภาท้องถิ่นการถอดถอนจากตำแหน่ง การส่งเจ้าหน้าที่ในองค์กรปกครองส่วนกลางเข้าไปปฏิบัติหน้าที่แทนการสั่งพักราชการ และการกำกับดูแลการกระทำ ในขณะที่ทางอ้อมรวมไปถึงการใช้เงินอุดหนุนเป็นมาตรการในการกำกับดูแลและการใช้สัญญามาตรฐานเป็นมาตรการในการกำกับดูแล

สำหรับบทรองสุดท้าย บทที่ 8หนังสือเล่มนี้กล่าวถึงเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่นซึ่งเป็นทั้งความจำเป็นและความท้าทายของการปกครองท้องถิ่นในศตวรรษที่ 21 นี้ โดยผู้เขียนตั้งต้นจากการอธิบายถึงประโยชน์ของการมีส่วนร่วมของประชาชนและระดับการมีส่วนร่วมซึ่งอิงกับหลักการของหลายหลายแนวคิด รวมไปถึงหลักทั่วไป นั่นคือ แบ่งเป็น 5 ระดับ ประกอบด้วย(1) การมีส่วนร่วมเป็นผู้ให้ข้อมูล (2) การมีส่วนร่วมรับรู้ข้อมูลข่าวสาร (3)การมีส่วนร่วมตัดสินใจ (4) การมีส่วนร่วมทำ กล่าวคือ ร่วมในขั้นตอนการดำเนินงาน และ(5) การมีส่วนร่วมสนับสนุน คือไม่มีโอกาสร่วมทำ แต่มีส่วนร่วมช่วยเหลือด้านอื่น

          นอกจากนั้น บทนี้ได้นำเสนอวิธีการมีส่วนร่วมของประชาชนในทางการเมืองและเทคนิคการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วยแม้โดยรากฐานวิธีการและเทคนิคที่หยิบยกมาจะไม่ได้อิงกับระดับท้องถิ่นโดยตรงแต่ก็สามารถนำมาประยุกต์ได้ โดยหนึ่งในเทคนิคที่ถูกหยิบยกขึ้นมาก็คือ เทคนิคการมีส่วนร่วมแบบปรึกษาหรือไม่ว่าจะเป็นเวทีสาธารณะ การพบปะแบบไม่เป็นทางการ การจัดกิจกรรมการมีส่วนร่วมของประชาชนแก่ชุมชนการประชุมเชิงปฏิบัติการ และการใช้กลไกคณะที่ปรึกษา ซึ่งอาจจะเป็นคณะที่ปรึกษาที่เป็นประชาชนในท้องถิ่นประกอบด้วยตัวแทนจากชุมชนในพื้นที่ คณะที่ปรึกษาที่เป็นผู้เชี่ยวชาญประกอบด้วยตัวแทนจากสถาบันการศึกษาหรือผู้มีความรู้และประสบการณ์สูง หรืออาจจะเป็นคณะที่ปรึกษาจากหลายฝ่ายประกอบด้วยตัวแทนจากหลายองค์กร หลายหน่วยงาน ทั้งผู้นำชุมชนนักวิชาการทั้งในระดับภูมิภาคและระดับชาติเพื่อให้ได้การสะท้อนมุมมองที่หลากหลายรอบด้านและเพื่อเป็นการสร้างเครือข่ายความร่วมมือที่หลากหลายเพราะการดำเนินงานในเรื่องนั้นๆ มีผลกระทบในระหว่างและเกี่ยวพันกับการดำเนินงานของหน่วยงานอื่นๆด้วย

          มาถึงบทสุดท้าย บทที่ 9ว่าด้วยการเหลียวหลังแลหน้าว่าด้วยประเด็นท้าทายของการปกครองท้องถิ่นนับได้ว่าเป็นบทที่สร้างความแตกต่างให้กับหนังสือเล่มนี้กับหนังสือเล่มอื่นๆในสังคมไทยเลยทีเดียว โดยยังทำให้หนังสือเล่มนี้ได้ชื่อว่าเป็นหนังสือด้านการปกครองท้องถิ่นที่ครบเครื่องที่สุดณ ปัจจุบันก็ว่าได้โดยเนื้อหาในส่วนนี้มีทั้งการสะท้อนภาพการเปลี่ยนผ่านเรื่องการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจากการมองท้องถิ่นในฐานะองค์กรสู่การมองในฐานะพื้นที่ที่มากขึ้นจากพระเอกสู่การสร้างเครือข่ายความร่วมมือ จากการสร้างนวัตกรรมสู่การกลับไปหาภูมิปัญญาบนฐานของท้องถิ่นนิยมจากการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นสู่การพัฒนาเมือง จากขนาดเล็กสู่การควบรวมและจากการชุมนุมประท้วงหน้าทำเนียบรัฐบาลสู่การตัดสินใจในทรัพยากรโดยประชาชน

          ในส่วนของการเปลี่ยนผ่านเรื่องการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจากการมองท้องถิ่นในฐานะองค์กรสู่การมองในฐานะพื้นที่ที่มากขึ้นนั้นหนังสือเล่มนี้วิเคราะห์ว่าในทุกวันนี้ท้องถิ่นเป็นอะไรที่มากกว่าองค์กรปกครองรูปแบบหนึ่งหากแต่หมายรวมถึงการเป็นพื้นที่ โดยในรากศัพท์ภาษาอังกฤษนั้น “Local”เป็นคำคุณศัพท์ที่มีพลังมาก ซึ่งเมื่อมองคำนี้ในฐานะสเกลของการพัฒนาคำว่าท้องถิ่นในที่นี้จะถูกกล่าวรวมความไปถึงพลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพลังของส่วนราชการสังกัดส่วนท้องที่ ภูมิภาคและส่วนกลางที่อยู่ในท้องถิ่นพลังของภาคเอกชน พลังของภาคประชาสังคม และแม้แต่พลังของชุมชนท้องถิ่นซึ่งพลังเหล่านี้มีลักษณะปะปนกันทั้งในแนวดิ่งและแนวระนาบ จากข้างต้นประเด็นท้าทายของการพินิจพิเคราะห์เรื่องการปกครองท้องถิ่นประการหนึ่งก็คือต้องข้ามให้พ้นการมองการปกครองท้องถิ่นเป็นแค่เรื่องของการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพราะเมื่อมองท้องถิ่นในฐานะพื้นที่ของการพัฒนาสิ่งที่เราต้องมองให้เห็นก็คือปฏิสัมพันธ์ของภาคส่วนต่างๆที่จะเข้ามาร่วมกันเสริมเติมต่อท้องถิ่นที่พึงปรารถนาของแต่ละฝ่าย ทั้งไปด้วยกันแยกส่วนกัน และคู่ขนานกัน กล่าวอีกนัยคือการปกครองท้องถิ่นในยุคใหม่ไม่ได้หมายถึงการปกครองโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเดียวในแบบที่เข้าใจแต่เดิมแล้ว

          สำหรับการเปลี่ยนผ่านเรื่องการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจากพระเอกสู่การสร้างเครือข่ายความร่วมมือนั้นหนังสือเล่มนี้ชีให้เห็นว่าประเด็นท้าทายของการปกครองท้องถิ่นยุคใหม่อีกประการที่สำคัญคือการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องขยับจากการเป็นพระเอกมาสู่การสร้างเครือข่ายความร่วมมือ(networking/collaboration / partnerships) กับตัวแสดงอื่นๆ มากขึ้นเรื่อยๆไม่ว่าจะเป็นระหว่างท้องถิ่นหนึ่งกับท้องถิ่นอื่น หรือ ท้องถิ่นกับส่วนภูมิภาคส่วนกลาง รัฐวิสาหกิจ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมจากการเผชิญข้อจำกัดเรื่องทรัพยากรทางการบริหารโดยเฉพาะการขาดแคลนงบประมาณหรือตกอยู่ในสภาวะรัดเข็มขัด(Austerity) และจากที่ปัญหาต่างๆ มีความสลับซับซ้อนมากขึ้น (Wickedproblems) เกินที่จะรับมือได้โดยลำพัง โดยการสร้างเครือข่ายความร่วมมือนั้นมีอยู่สองระดับคือระดับนโยบายหรือระบบการบริหารจัดการ(policy/ governance level) และระดับการให้บริการหรือระดับปฏิบัติการ(service delivery/ functional level) โดยลักษณะความร่วมมือมีทั้งการแลกเปลี่ยนข้อมูล การแลกเปลี่ยนทรัพยากร การสร้างข้อตกลงร่วมที่เป็นทางการในการใช้อำนาจร่วมกัน(formal joint-powers agreement) และการทำสัญญาซื้อขายร่วมกัน

          นอกจากนั้น ในกรณีของการเปลี่ยนผ่านเรื่องการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจากการสร้างนวัตกรรมสู่การกลับไปหาภูมิปัญญาบนฐานของท้องถิ่นนิยมหนังสือเล่มนี้อธิบายว่าเริ่มมีการก้าวพ้นการมุ่งแสวงหานวัตกรรมท้องถิ่น (Localinitiative/ innovation) ซึ่งอยู่บนฐานของการเชื่อในการมีอยู่ของแนวปฏิบัติที่ดีที่สุด(Best practices) ให้เราออกไปแสวงหาโดยนวัตกรรมจากที่หนึ่งนั้นสามารถนำไปใช้ในที่อื่นได้ภายใต้การพิจารณาถึงปัจจัยแห่งความสำเร็จจนนำมาสู่การเกิดขึ้นของการศึกษาวิจัยเรื่องนวัตกรรมท้องถิ่นเป็นจำนวนมากทั่วโลกรวมถึงในประเทศไทยเองด้วยโดยมีการก้าวไปสู่แนวคิดท้องถิ่นนิยม (Localism) ที่มีรากฐานที่ว่าจะต้องทำให้ท้องถิ่นกับชุมชนเป็นเนื้อเดียวกันมากขึ้นรวมถึงให้ความสำคัญกับการกลับคืนมาสู่รากฐานของปรัชญาการปกครองท้องถิ่น กล่าวคือเรื่องความเป็นธรรม การเสริมสร้างพลเมืองและประชาธิปไตยท้องถิ่น ทั้งนี้ ภายใต้แนวคิดท้องถิ่นนิยมนั้นท้องถิ่นต้องกลับไปหารากเหง้าตัวเองรวมถึงสิ่งที่เป็นภูมิปัญญาของท้องถิ่นมากกว่าการสร้างสิ่งใหม่หรือวิ่งไล่ตามนวัตกรรมโดยการกลับไปหารากเหง้าดังกล่าวจะทำให้ท้องถิ่นพัฒนาบนฐานของความเกื้อกูลและการนับรวมกัน(inclusion) มากขึ้นอีกทั้งจะช่วยเสริมสร้างอัตลักษณ์ของท้องถิ่นให้เกิดขึ้น

          อนึ่ง สำหรับการเปลี่ยนผ่านเรื่องการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจากการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นสู่การพัฒนาเมืองหนังสือเล่มนี้ชี้ว่าประเด็นท้าทายประการหนึ่งของการปกครองท้องถิ่นคือการกลายเป็นเมืองและสภาวะเมืองซึ่งนำไปสู่โจทย์ใหม่ต่างๆเช่น รถติด ระบบขนส่งมวลชน ระบบระบายน้ำ ขยะ ราคาที่อยู่อาศัยที่คนจนเข้าไม่ถึงหรือแม้แต่มลภาวะ ซึ่งโจทย์เหล่านี้ต้องการมุมมองเรื่องการพัฒนาเมืองหรือแม้แต่การผังเมืองมาช่วยทำให้ท้องถิ่นต้องวางตำแหน่งแห่งที่ของตนเองใหม่ที่ไปไกลกว่าเรื่องการพัฒนาชุมชนหรืออีกนัยหนึ่ง ท้องถิ่นต้องคิดว่าจะช่วยกันสร้างเมืองของตนอย่างไรไม่ใช่คิดย่ำอยู่กับที่ว่าจะพัฒนาชนบทแบบไหน โดยเมืองที่ว่าอาจจะเป็นเมืองขนาดเล็กเมืองกะทัดรัด หรือเมืองในแบบของตนเองก็ได้

          ประเด็นสุดท้ายที่ขอนำเสนอสาระสำคัญของหนังสือเล่มนี้คือการที่ผู้เขียนสะท้อนการเปลี่ยนผ่านเรื่องการปกครองท้องถิ่นที่เป็นประเด็นถกเถียงอย่างกว้างขวางในปัจจุบันนั่นคือการมีข้อเสนอให้ปรับเปลี่ยนจากขนาดเล็กสู่การควบรวมโดยหนังสือเล่มนี้ชวนคิดว่าท่ามกลามสภาวะรัดเข็มขัดทำให้ประเด็นท้าทายของการปกครองท้องถิ่นประการสำคัญประการหนึ่งอยู่ที่เรื่องของความประหยัดเชิงขนาด(Economyof Scale) ซึ่งเป็นผลทำให้แนวโน้มประการหนึ่งของการปกครองท้องถิ่นในโลกของเราในศตวรรษที่21 นี้คือการควบรวม (amalgamation/ merger) โดยอิงกับข้ออ้างในเชิงเศรษฐศาสตร์เป็นหลักนั่นคือ ถ้าจับท้องถิ่นสองแห่งมาควบรวมกันแล้วก็น่าจะช่วยลดงบประมาณด้านคนและวัสดุอุปกรณ์ต่างๆลงได้อีกทั้งเพิ่มโอกาสในการขยายฐานภาษีและช่วยให้ท้องถิ่นมีงบประมาณมากขึ้นเพื่อนำไปจัดบริการสาธารณะได้มากและกว้างขวางขึ้นจากที่แต่เดิมท้องถิ่นขนาดเล็กทำได้เพียงไม่กี่อย่างอย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ที่ผ่านมาในหลายประเทศสะท้อนว่าในความเป็นจริงการควบรวมไม่ได้สร้างความประหยัดเชิงขนาดเสมอไปดังนั้น ข้ออ้างดังกล่าวจึงไม่ถูกต้องนักจากที่มีต้นทุนที่เพิ่มมากขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและยังต้องมีต้นทุนในการเตรียมความพร้อมใหม่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน เช่น ในการวางระบบในการสร้างกลไกการทำงาน และในการฝึกอบรมกันใหม่ ทั้งเพื่อสร้างความคุ้นเคยลดความขัดแย้ง และพัฒนาทักษะจากการที่เอาบุคลากรของสององค์กรมาจับวางรวมกันอีกทั้งยังต้องมีต้นทุนในการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจกันใหม่ระหว่างคนที่ยังไม่คุ้นเคยกันนักรวมถึงต้นทุนแทรกซ้อนอื่นๆ อันเป็นผลมาจากการลองผิดลองถูกกันใหม่จนกว่าระบบการบริหารจัดการใหม่ต่างๆจะลงตัว

ทั้งนี้ จากสาระสำคัญทั้งหมดที่ขมวดไปในข้างต้นหนังสือเล่มนี้มีหลายมิติที่ควรหยิบยกมาเป็นประเด็นในการอภิปรายต่อ ประเด็นแรกคือหนังสือเล่มนี้เหมาะกับผู้อ่านกลุ่มใดมากที่สุด ซึ่งขอให้ความเห็นในเชิงสรุปความจากการอ่านว่าเหมาะกับการเป็นตำราเรียนระดับปริญญาตรีเป็นหลักหรือสำหรับมือใหม่(beginners) ด้านท้องถิ่น จากที่เนื้อหาในแต่ละส่วนจะไม่ลึกและเข้มข้นนัก โดยเฉพาะการขาดการขุดรากของทฤษฏีต่างๆรวมถึงการเชื่อมโยงให้เห็นข้อถกเถียงในเชิงทฤษฏีที่มีอยู่นั้นซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญสำหรับกลุ่มนักวิชาการและนักวิจัยในขณะที่สำหรับนักปฏิบัติหนังสือเล่มนี้อาจจะไม่ได้เน้นระเบียบกฎเกณฑ์หรือไม่ได้มีลักษณะเป็นคู่มือแต่ประการใดจึงอาจจะไม่ตอบโจทย์กลุ่มนี้นัก

ประเด็นต่อมา หนังสือเล่มนี้เปิดให้เห็นพรมแดนความรู้(landscapeof knowledge) ด้านการปกครองท้องถิ่นได้ครบถ้วนหรือไม่ซึ่งคำตอบสำหรับคำถามนี้คือไม่ ซึ่งไม่ได้หมายความว่ามีอะไรตกหล่นเต็มไปหมด ทว่าหมายความว่าความสมบูรณ์ในเรื่องการปกครองท้องถิ่นไม่มีอยู่จริงเพราะประเด็นเรื่องท้องถิ่นแตกแขนงอยู่ตลอด และมีข้อค้นพบหรือองค์ความรู้ใหม่ๆในทุกๆ วัน จนเป็นไปไม่ได้ที่จะสกัดทั้งหมดออกมาในที่เดียวโดยหนังสือเล่มนี้น่าจะเป็นหนึ่งในหนังสือหรือตำราไม่กี่เล่มในประเทศไทยที่อยู่ในข่ายใกล้เคียงคำว่าสมบูรณ์ดังกล่าวทว่า ที่หลุดไปมากที่สุดคงเป็นเรื่องของการเชื่อมโยงกับหนังสือตำราและบทความในวารสารต่างประเทศที่ทันสมัย (ตีพิมพ์ในระยะไม่เกิน 5 ปี) ไม่มากเท่าใดนักซึ่งเป็นโจทย์สำหรับการพัฒนางานก่อนตีพิมพ์ครั้งที่สองต่อไป

อีกประการคือประเด็นท้องถิ่นไทยปรากฏในหนังสือเล่มนี้พอเพียงหรือยังซึ่งเป็นที่ชัดเจนว่ายัง โดยเข้าใจว่าน่าจะเป็นความตั้งใจของผู้เขียนหนังสือเล่มนี้ที่จะแยกเรื่องการปกครองท้องถิ่นไทยออกมานำเสนอต่างหากในหนังสือหรือตำราอีกเล่มในทางที่ต่างออกไป คำถามต่อเนื่องคือประเด็นเชิงเปรียบเทียบท้องถิ่นประเทศต่างๆในหนังสือเล่มนี้มีมากน้อยเพียงใด คำตอบก็คือยังน้อยอยู่ซึ่งแน่นอนว่าส่วนหนึ่งก็เป็นเพราะไม่ใช่หนังสือด้านท้องถิ่นเปรียบเทียบ ทว่าองค์ความรู้เรื่องท้องถิ่นจริงๆ ไม่ได้เกิดขึ้นจากแนวคิดบนหอคอยเท่าใดนักหากแต่พัฒนามาจากปรากฏการณ์ที่ปรากฏในมุมต่างๆ ของโลกมากกว่าทำให้ความคาดหวังในมิตินี้ในหนังสือหรือตำราเรื่องการปกครองท้องถิ่นมักจะสูงเป็นพิเศษอนึ่ง ไม่ได้หมายความว่าหนังสือเล่มนี้บกพร่องในเรื่องนี้ไปเลยหากแต่เพียงยังหยิบยกตัวอย่างขึ้นมาไม่มากพอเท่านั้น โดยเฉพาะกรณีในเอเชียหรือโลกทางตอนใต้อื่นๆ 

ประเด็นสุดท้าย หากมองไปข้างหน้าอีกสัก 5-10ปี หนังสือเล่มนี้จะยังคงมีคุณค่าอยู่หรือไม่ซึ่งคำตอบทิ้งท้ายคือหนังสือนี้จะยังมีคุณูปการอยู่ในหลายส่วน ทว่า โจทย์ใหม่ๆในวันข้างหน้าจะเป็นเรื่องเฉพาะทางและอิงกับประเด็นท้าทายของยุคสมัยมากขึ้น อาทิ ท้องถิ่นกับเป้าหมายการพัฒนาเพื่อความยั่งยืน(Sustainable Development Goals: SDGs)ท้องถิ่นกับการพัฒนาที่ไม่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive development) ท้องถิ่นที่เชื่อมกับโลก ท้องถิ่นกับการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทางภูมิอากาศท้องถิ่นในโลกเสมือนจริง (Virtual reality) ท้องถิ่นกับบทบาทAI (Artificial Intelligence) ท้องถิ่นกับบล็อคเชนส์เทคโนโลยี(Blockchains) ท้องถิ่นในบริบทของการขาดแคลนพลังงาน หรือแม้แต่ท้องถิ่นในยุคหลังความจริง(Post-truth) และท้องถิ่นในยุคหลังประชาธิปไตย (Post-democracy)